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| Un Parlamento sempre più europeo e sempre più forte |
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Roma, 4 giugno 2009 – Alla vigilia delle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo, ospitiamo un articolo di Pier Virgilio Dastoli, direttore della Rappresentanza in Italia della Commissione europea, che si sofferma sul “potere legislativo che il Parlamento ed il Consiglio esercitano congiuntamente con la partecipazione attiva della Commissione” (articolo 36 del progetto Spinelli approvato dal PE nel febbraio 1984): Più volte nella sua storia, il Parlamento europeo non eletto ma i cui membri erano designati dai parlamenti nazionali aveva rivendicato l'estensione dei suoi poteri ma tale rivendicazione non era mai giunta fino al punto di esigere che all'assemblea fossero attribuiti gli stessi poteri di decisione del Consiglio dei Ministri, ossia dell'istituzione rappresentativa dei governi nazionali. Il progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea, votato a grande maggioranza dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984, è certamente il frutto della saggezza federalista di Altiero Spinelli. ma la saggezza federalista di Spinelli non sarebbe stata possibile se nella maggioranza dei suoi colleghi non fosse stata presente la consapevolezza della loro legittimità democratica europea. E' noto che il "progetto Spinelli" fu formalmente accantonato dai governi che non ne seguirono il metodo, poiché preferirono adottare una serie di modifiche puntuali ai trattati esistenti: l'atto adottato alla fine dei negoziati (l' "Atto unico" del 1987) lasciava la parte sostanziale del potere di decisione al Consiglio consentendo al Parlamento un modesto potere di proporre degli emendamenti alle proposte presentate dalla Commissione europea.Nonostante il "fin de non recevoir" dei governi durante il negoziato sull'Atto unico europeo, la successiva storia dell'integrazione europea mostra che il progetto del Parlamento europeo del 1984 ha ispirato l'evoluzione dei trattati molto di più di quanto ciò possa apparire da un esame superficiale dei risultati delle cinque successive conferenze intergovernative (Atto Unico: 1985; Maastricht: 1991; Amsterdam: 1996-1997; Nizza: 2000; Costituzione europea: 2003-2004), Trattato di Lisbona (2006-2007). Per rimanere fermi al solo aspetto del processo decisionale, la codecisione è attualmente la procedura utilizzata per la maggior parte degli atti legislativi europei (direttive e regolamenti) con una condivisione del potere legislativo fra l'assemblea ed il Consiglio ed una partecipazione piena della Commissione europea. La procedura di codecisione è stata introdotta per la prima volta nel Trattato di Maastricht (1993) seppure limitandola agli atti in cui era stato sottratto al Consiglio il potere di votare all'unanimità ed è stata non solo quantitativamente estesa nelle successive modifiche dei trattati ma con alcuni significativi aggiustamenti non solo nella forma ma anche nella prassi perché oggi la conciliazione fra le due istituzioni in caso di disaccordo dopo due "letture" è diventata meno frequente poiché la maggior parte degli atti legislativi sono di fatto adottati in prima o seconda lettura per il buon livello di cooperazione fra le tre istituzioni (Parlamento, Consiglio, Commissione). Il rafforzamento progressivo del potere legislativo dell'Assemblea si è accompagnato negli anni dal consolidamento del suo potere di controllo democratico sulle istituzioni europee ed in particolare sulla Commissione poiché – alla "mozione di sfiducia" che nel linguaggio comunitario si chiama potere di censura – si è aggiunto in positivo il ruolo di approvare la designazione del Presidente dell'esecutivo, designazione effettuata dal Consiglio europeo, e di giudicare individualmente i singoli membri del Collegio con una procedura di audizione non prevista dai trattati ma introdotta nel regolamento interno ispirandosi all'analogo procedimento in vigore negli Stati Uniti per la nomina dei membri dell'Amministrazione. Si è inoltre consolidato nel tempo anche il potere di bilancio poiché le previsioni annuali di spesa (stabilite in impegni pluriannuali e pagamenti annuali) vengono decise dal Parlamento e dal Consiglio su proposta della Commissione ed entrano in vigore solo dopo la firma del Presidente del Parlamento europeo. Nonostante questo potere sulle spese, bisogna ammettere che il principio introdotto dal Bill of Rights nel 1689 non ha trovato ancora piena cittadinanza nelle norme europee perché le entrate del bilancio vengono decise con un voto unanime dal solo Consiglio. Accantonato il "trattato che adotta una costituzione per l'Europa", i governi hanno approvato un trattato che modifica il Trattato di Nizza, firmandolo a Lisbona nel 2007 e sottoponendolo alle ratifiche nazionali. Nel momento in cui scriviamo, non sappiamo quando il nuovo trattato entrerà in vigore a causa del risultato negativo del referendum in Irlanda nel giugno 2008 ma esiste un accordo unanime sui passi in avanti effettuati prima con la costituzione europea in particolare per quanto riguarda il riconoscimento formale della pari dignità decisionale fra il Parlamento europeo ed il Consiglio e di un più stringente rapporto politico fra il Parlamento e la Commissione europea. L'articolo 14 del Trattato di Lisbona precisa i poteri del Parlamento europeo indicandoli nelle funzioni legislativa e di bilancio (esercitate naturalmente con il Consiglio), di controllo democratico in particolare nei confronti della Commissione europea ma anche del nuovo Alto Rappresentante per la politica estera dell'Unione che svolgerà nello stesso tempo funzioni di vicepresidente della Commissione e di presidente del Consiglio dei ministri degli affari esteri, permettendo in tal modo all'assemblea di esercitare la sua influenza sulla politica estera ancora rigidamente sottoposta al potere di veto degli Stati nazionali.Si ritrovano in un unico articolo le funzioni parlamentari che l'assemblea già esercita con il trattato di Nizza ma che erano sparse in vari articoli con una nuova sottolineatura del ruolo del Parlamento europeo come era avvenuto nel 1984 con l'articolo 36 del progetto Spinelli. Il Parlamento europeo vede soprattutto accresciuto il suo potere grazie all'elevazione della procedura di codecisione a procedura ordinaria di approvazione degli atti comunitari (articolo 294 del Trattato di Lisbona), che diviene in tal modo la regola generale applicandosi a gran parte delle materie previste dai trattati esistenti ma anche alla politica agricola comune ed allo spazio di libertà sicurezza e giustizia (laddove i trattati lasciavano il potere di decisione solo nelle mani del Consiglio) ed a nuove materie come lo sport, la protezione civile e lo spazio. La generalizzazione della procedura di codecisione si accompagna all'estensione del voto a maggioranza qualificata nel Consiglio secondo il sistema della doppia maggioranza che sostituisce i complicati meccanismi introdotti dal Trattato di Nizza anche se restano aree importanti in cui gli Stati hanno mantenuto il diritto di veto e settori in cui al Parlamento rimasto solo un potere consultivo. In questo contesto, il Parlamento europeo vede tuttavia accresciuto il suo ruolo poiché gli viene riconosciuto il diritto di essere consultato in materie dove la sua funzione era fino ad ora inesistente e poiché è chiamato ad esprimersi con un parere conforme ad esempio nel quadro dell'art. 308 in base al quale il Consiglio ha facoltà di decidere nuove azioni dell'Unione non previste dai trattati (la "clausola di flessibilità"). Significativamente il Trattato di Lisbona ha fatto proprio un articolo della Costituzione europea secondo cui il Presidente della Commissione deve essere designato a maggioranza dal Consiglio europeo tenendo conto del risultato delle elezioni europee. Infine e forse in modo ancora più significativo per il futuro dell'Unione europea, il Trattato di Lisbona riconosce al Parlamento europeo un ruolo che esso si era già conquistato sul campo dal 1984 in poi e cioè il potere di proporre delle modifiche ai trattati e di chiedere la convocazione di una nuova Convenzione simile a quelle che hanno elaborato la Carta di Nizza e la costituzione europea.
Pier Virgilio Dastoli
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